Reformas bancarias y el sistema monetario en Cuba

por Lorenzo L. Pérez

Introducción

A fines de 2010, el gobierno de Cuba anunció una serie de reformas económicas para reducir el exceso de empleo en el sector estatal y abrir espacio al sector privado de pequeña escala: cuentapropistas, microem-presas privadas y pequeños agricultores. Como parte de este esquema general, en abril de 2011 el Sexto Congreso del Partido Comunista aprobó una serie de directivas en el área monetaria. Además, recientemente también se han tomado pasos con el fin de hacer los servicios bancarios más accesibles al sector privado. Algunas de las reformas económicas mencionadas anteriormente ya han sido analizadas en Palabra Nueva, incluyendo un artículo del autor, y en otras publicaciones. En este trabajo se discuten primero las reformas monetarias y bancarias llevadas a cabo hasta ahora; después, los problemas inherentes del sistema cambiario cubano por la existencia del dualismo monetario y la sobrevaluación de la moneda; por último, se identifican problemas de transparencia y gobernabilidad en Cuba resultantes de la discusión anterior y se sugieren pasos adicionales necesarios para promover el desarrollo de la banca y del país en general.

Reformas monetarias y bancarias

El Sexto Congreso aprobó diez directivas económicas en el área monetaria y una sobre política cambiaria de un total de 313 directivas.2 Las directivas 45-47 tienen que ver con los objetivos de política monetaria del Banco Central de Cuba:3 obtener el equilibrio interno (precios) y externo (balanza de pagos); controlar la liquidez; y emitir el circulante. En la letra estas directrices están en línea con las prácticas internacionales. Sin embargo, el sistema monetario cubano difiere del de la mayoría de los países del mundo y dificulta el logro de los objetivos de estabilidad interna y externa sin recurrir a restricciones cuantitativas que causan distorsiones e ineficiencias. Esto es así debido a que la política monetaria es implementada en un sistema económico donde las decisiones están centralizadas en el gobierno y con un Banco Central subordinado a estas decisiones que refleja su falta de independencia. 

La directriz 48 del Sexto Congreso enfatiza la necesidad de tener niveles de tasas de interés más “racionales” para promover la creación de un mercado interbancario, pero deja la fijación de las tasas de interés en manos del gobierno con lo que se desincentiva la creación de este mercado al no tomar en cuenta las señales de demandantes y oferentes en dicho mercado. La directriz 49 establece que la cantidad de dinero circulante debe estar relacionada al nivel de actividad del sector de hogares solamente. Hace falta una perspectiva más global para establecer las pautas de política monetaria, en particular, tomando en cuenta los créditos del sistema bancario a las empresas estatales que por ahora dominan la actividad económica. La directriz 50 respalda una política de crédito dirigido a los sectores económicos prioritarios –que pueden generar más crecimiento–. Esta es una práctica seguida por algunos países con políticas económicas heterodoxas pero está probado que es imposible de implementar amén de crear o incrementar distorsiones. Las directrices 51-53 señalan pasos que tomar para promover la expansión del crédito al sector privado, lo cual será crucial para el desarrollo de este sector. La directriz 54 aboga por el mantenimiento de un diferencial entre tasas de interés de depósitos y de préstamos que sea “razonable”, pero no menciona que la competencia en el sector bancario es fundamental en este respecto.

La directriz 55 tiene que ver con la política cambiaria y predica la unificación “gradual” de los dos tipos de cambio vigentes: el del peso cubano de CUP 25 = US$1 y el del peso cubano convertible de CUC 1= US$1 (ver líneas abajo). Hablar de “gradualismo” es poco específico particularmente cuando existe un diferencial de tipo de cambio y la consecuente distorsión muy pronunciados.

El sistema financiero cubano tiene en la actualidad ocho bancos comerciales estatales, un banco mixto con capital estatal cubano y capital estatal venezolano, nueve instituciones financieras no bancarias estatales, oficinas de representación de instituciones financieras extranjeras y empresas de seguros estatales. Hasta noviembre de 2011, el crédito financiero había sido orientado principalmente hacia el sector empresarial estatal y las cooperativas agrícolas, con prioridad las Unidades Básicas de Producción (UPBC) que tienen menor autonomía. Los cuentapropistas no habían tenido acceso al crédito, y los productores agrícolas privados solo han tenido acceso muy limitado.4 El crédito bancario a los hogares era limitado y, en todo caso, era mayormente asociado con programas nacionales regulados por el gobierno, tales como la venta de nuevos equipos electrodomésticos para substituir los existentes intensivos en consumo de energía. Además, estaba prohibido utilizar instrumentos de pago bancarios y de cuentas corrientes por parte del sector privado.

Pavel Vidal apunta en su trabajo citado, que todas las restricciones anteriores correspondían a una concepción de la década de 1990 que veía la apertura al sector privado como un “mal necesario”, pero que las nuevas medidas financieras apuntan en un sentido completamente distinto. Por ejemplo, el Banco de Crédito y Comercio (BANDEC), un banco estatal con 203 sucursales en el país, ha expandido significativamente el crédito para capital de trabajo a productores agrícolas privados a las tasas mínimas de interés fijadas dentro de un rango determinado por el Banco Central. La principal garantía es la producción que se va a obtener. BANDEC junto con el Banco Metropolitano y el Banco Popular de Ahorro, otros dos bancos estatales, también pueden dar crédito ahora a cuentapropistas, microempresarios y a personas naturales que soliciten créditos para reparación y construcción de sus viviendas. Se han establecido plazos mínimos (aunque no máximos) para los créditos, y el Banco Central fija un rango de tasas de interés también para estos préstamos. Desde el 20 de diciembre de 2011, estos tres bancos abren cuentas corrientes en pesos cubanos o pesos convertibles (ver líneas abajo) a favor de los productores agrícolas privados, cuentapropistas y microempresarios, y se han autorizado instrumentos de pago para estos clientes de los bancos. 

La apertura de crédito al sector privado brinda la posibilidad de tener un impacto positivo en la disponibilidad de recursos para inversión del sector privado y ayuda así a sustentar el crecimiento económico. La apertura de cuentas corrientes y el uso de nuevos instrumentos de pago, como apunta Pavel Vidal, pueden disminuir los costos operacionales de los nuevos agentes económicos, establecer vínculos financieros del sector privado con el sector empresarial e institucional estatal y facilitar el control de la ilegalidad sobretodo con respecto a la evasión fiscal. Por último, el incremento del crédito en la economía aumentará la capacidad de acción de la política monetaria para influir en la actividad económica y controlar la inflación.

Sistema cambiario cubano

Aparte del peso cubano (CUP), en Cuba circula el peso cubano convertible (CUC) que fue creado en 1994 para desestimular la circulación del dólar americano que había sido permitido al comienzo de los años noventa, cuando la situación económica se tornó muy difícil por la suspensión de la ayuda soviética. Al principio de su creación, los CUC fueron emitidos dentro de un esquema de caja de conversión donde cada CUC era respaldado por divisas del Banco Central. Entre 2003-2005, se tomaron medidas para desdo-larizar las cuentas corrientes bancarias, transacciones entre empresas estatales, ventas en tiendas estatales de divisas y gran parte de las cuentas de ahorro. Todas las cuentas en divisas fueron convertidas a cuentas en CUC y todas las transacciones en divisas entre entidades estatales tuvieron que ser ejecutadas en CUC de allí en adelante. Las tiendas estatales de divisas solo aceptan CUC. A partir de 2003, el esquema de caja de conversión fue abandonado y, en consecuencia, el stock de CUC comenzó a exceder las divisas del Banco Central.

En la actualidad, cubanos residentes en Cuba pueden comprar CUC al tipo de cambio CUP 25 = CUC 1 en las tiendas oficiales de cambio de divisas, CADECA. Cubanos residentes o turistas venden dólares a las tiendas de CADECA a la tasa de cambio de U$1 = CUC 1 pero tienen que pagar un impuesto del 10 %. Este impuesto no se cobra en el caso de otras monedas convertibles como el euro. Residentes cubanos pueden hacer transacciones en CUP y CUC y pueden tener cuentas bancarias en las dos monedas. Información para principios de 2008 (última información disponible para el autor) sugiere que cerca del 60 % de las cuentas de ahorro estaban en CUP, 35 % en CUC y una pequeña cantidad en dólares. Las empresas y organismos estatales no pueden hacer transacciones con tiendas de CADECA pero tienen el privilegio de recibir asignaciones de divisas al tipo de cambio de CUP 1 = CUC 1. Las asignaciones son dadas por los ministerios sectoriales bajo el control del Ministerio de Economía y Planificación y el Banco Central. Esta tasa de cambio de uno a uno es usada en los entes estatales para propósitos de contabilidad. La enorme disparidad entre la tasa de cambio de CADECA –que es la que enfrenta el ciudadano común como el campesino o el cuentapropista– y la de uno a uno constituye un enorme subsidio al sector estatal y distorsiona la medida de las actividades económicas, cuando las empresas estatales que exportan bienes y servicios también reciben la tasa de uno a uno con lo que su rendimiento a la economía nacional se subestima notablemente.

Acciones adicionales en el área bancaria, monetaria y cambiaria

Con las reformas financieras que se comenzaron a tomar en Cuba a fines de 2010 como parte de un esfuerzo de abrir espacio al sector no estatal comenzó un camino necesario para la recuperación económica de Cuba. Sin embargo, las reformas hasta ahora han sido muy tímidas y es casi imposible que logren los resultados deseados si no se toman medidas adicionales más enérgicas.5 En esta sección se identifican áreas donde hay que tomar acciones para mejorar la eficiencia del Banco Central de Cuba y del sistema financiero, y para permitir que la moneda nacional desempeñe el papel que le corresponde y así que las reformas tengan el resultado deseado. Esto requeriría también una mejora en la transparencia y la gobernabilidad de las instituciones financieras y del gobierno cubano.

El Banco Central de Cuba

Para que Banco Central de Cuba cumpla con el rol de una autoridad monetaria moderna debe tener autonomía operacional del gobierno y ser responsable –aunque actuando con transparencia– por sus acciones. Esto requiere una reforma de la ley básica del Banco Central que defina claramente los objetivos de política monetaria y las relaciones del Banco con el gobierno asegurando independencia operacional y mayor transparencia. Los primeros pasos en aumento de transparencia serían la publicación de mejores y más oportunas estadísticas monetarias y un reporte anual del Banco Central que dé pleno acceso de esta información a los agentes económicos y a la población en general a través del Internet.6 Además, las estadísticas monetarias deberían incluir un balance comprensivo del Banco Central y de bancos estatales separados y consolidados. La publicación de esta información permitirá evaluar la política monetaria del Banco Central, analizar el crecimiento del ahorro financiero en el país y la efectividad de la intermediación financiera del sistema bancario (esto es, en qué medida los ahorros financieros se están prestando para financiar actividades económicas). 

Podría parecer una exageración aspirar a proveer esta información, dado el grado actual del sistema financiero cubano pero en la medida que el sistema financiero crece será más importante proveer información a los agentes económicos estatales y no estatales para que tomen sus decisiones económico-financieras con mejores fundamentos. Dicha información sería muy útil también para promover un mercado interbancario en Cuba.

Banca comercial y regulaciones prudenciales

Al comienzo de este proceso de incrementar el crédito bancario en la isla, sería importante evaluar la solidez y liquidez de los bancos estatales para determinar qué bancos tienen que ser fortalecidos o cerrados. Se debería analizar si es necesario tener tantos bancos estatales con servicios similares, y la posibilidad de Cuba de abrirse a una nueva banca privada nacional y extranjera para aumentar la competencia y la calidad de servicios financieros. También se debería estudiar maneras de aumentar el microcrédito en línea con experiencias internacionales y explorar la fusión de entes cubanos con entidades extranjeras, incluyendo Organismos No Gubernamentales con experiencia en microcréditos. Además, se necesita un sólido entrenamiento del personal bancario en el manejo y evaluación de los riesgos para que el sistema financiero funcione. Esto es verdaderamente importante si se considera que en el pasado, como en la Unión Soviética, los bancos estatales se han comportado más como agentes fiscales del gobierno en la distribución de recursos, sin tener en cuenta la posibilidad de la recuperación de los recursos financieros. 

Este es un buen momento para que Cuba reevalúe sus prácticas prudenciales y regulatorias del sistema financiero. Sería importante estudiar la posibilidad de eliminar regulaciones excesivamente detalladas como los controles de las tasas de interés en depósitos y préstamos y sobre los colaterales para préstamos. Además, se podría aprovechar experiencias internacionales para dejar que los bancos actúen de acuerdo con su plan de negocios y con sus evaluaciones de riesgo y del grado de riesgo que están dispuestos a tomar. A raíz de la crisis financiera en los años recientes, en muchos países desarrollados existe una literatura extensa, que valdría la pena conocer, sobre reformas en los estándares prudenciales y en prácticas de supervisión bancarias para fortalecer la integridad y la gobernanza de los bancos. 

Sistema monetario y cambiario

La moneda legal de un país tiene tres funciones importantes: unidad de valor (facilita la determinación del valor de los bienes y servicios en una unidad común), medio de intercambio (se acepta la moneda como medio de pagos y se evita las ineficiencias de las transacciones hechas por trueque), y depositadora de valor (la existencia de la moneda legal provee un medio para acumular riqueza). Normalmente, estas tres funciones son llevadas a cabo por una sola moneda legal. La existencia de dos monedas legales en Cuba dificulta la conducción de estas funciones y, a pesar de las razones que llevaron a crear el peso convertible, sería beneficioso para Cuba eliminar esta dualidad monetaria. El hecho de que la mayoría de los cubanos reciben ingresos en CUP que no se pueden usar para hacer compras en tiendas estatales en divisas o para frecuentar restaurantes u otros lugares donde solo aceptan CUC es motivo de una creciente irritación del pueblo. Recientemente, ha habido demostraciones de ciudadanos demando poder pagar con CUP en estos locales.

La dificultad en determinar qué tipo de cambio se debe adoptar cuando se elimine la dualidad monetaria hace difícil dar este paso. Algunos ciudadanos han pedido que sus salarios se paguen en CUC al mismo valor que se paga en CUP. Esto desafortunadamente no es posible. Los CUC, que el Estado cubano exige que se use para transacciones en divisas dentro de Cuba, tienen un tipo de cambio de uno a uno con el dólar americano. Pero el CUC está claramente sobrevaluado, ya que la economía cubana no exporta suficientes bienes y servicios o atrae flujos de capital financiero para poder hacer las importaciones que necesita para el crecimiento económico del país. Por eso es que el gobierno tiene que racionar las divisas para los entes gubernamentales mediante el presupuesto de divisas y acumular atrasos en pagos externos, como en años recientes. Como se explicó líneas arriba, la asignación de divisas le da un gran subsidio a las actividades estatales. El ciudadano cubano, por otro lado, tiene que enfrentar el tipo de cambio de CUP 25 = CUC 1, que era el tipo de cambio que prevalecía en el mercado paralelo cuando este tipo de cambio fue establecido. Lo que tiene sentido desde un punto de vista económico es eliminar la dualidad monetaria y establecer un tipo de cambio más realista que tendría que estar basado en un peso mucho más devaluado. 

Hay varias posibilidades para un nuevo sistema cambiario para Cuba. Solamente a manera de ejemplos, se podría adoptar un nuevo tipo de cambio fijo mucho más devaluado que el existente o adoptar una política más flexible después de la devaluación inicial donde habría depreciaciones periódicas en el futuro –probablemente en línea con el diferencial entre la tasa de inflación en Cuba y la tasa de inflación en los países con los que se comercia–. Otra opción sería adoptar un sistema de cambio flexible donde la moneda flota libremente de acuerdo con la demanda y oferta de moneda extranjera en el mercado. Este último camino requiere la formación de un mercado interbancario de divisas en Cuba por medio de subastas de divisas del Banco Central. Este camino de flotación cambiaria ha sido escogido a fines de marzo por Myanmar (antiguo Burma) para modernizar su sistema cambiario.

Necesidad de mejor gobernabilidad de recursos económicos en Cuba

La discusión detallada del serio problema de la determinación del tipo de cambio de conversión del peso cubano, una vez que se elimine la dualidad del peso está fuera de los límites de este documento. Sin embargo, hay que puntualizar que si se eliminara la dualidad monetaria en Cuba basado en un tipo de cambio mucho más devaluado, esto le daría un choque adverso bien importante a los entes estatales que reciben el subsidio de divisas asignadas a precios muy baratos. Al mismo tiempo, el salario nominal medido en nuevos pesos cubanos caería. Esta caída no se podría compensar con un aumento general de salarios por el riesgo de que el aumento, al no tomar en cuenta la productividad de la mano de obra, podría resultar en una pérdida de competitividad externa de Cuba, lo cual podría llevar a una espiral de devaluación e inflación. Por otro lado, el sistema monetario y cambiario actual de Cuba es cada vez menos viable y es solamente mantenido por una opaca asignación de divisas y dos tasas cambiarias que impide que la moneda desempeñe el papel que le corresponde en la modernización de la economía y fomenta actividades económicas ineficientes. 

En resumen, y reiterando que no se pretende agotar la discusión sobre este tema, la única salida para Cuba sería hacer una evaluación seria, con un tipo de cambio más realista, de la asignación de recursos en el sector público y en las empresas estatales dentro de un marco de transparencia. Hay que reconocer, que tal como fue el caso de la unificación de Alemania, esto podría resultar en la eliminación de actividades estatales ineficientes y el cierre de empresas estatales deficitarias. Pero al eliminar los subsidios a actividades ineficientes se podría revisar los salarios en línea con su productividad, lo cual, en muchas ocasiones, permitiría aumentos salariales nominales. Mirando hacia adelante, si esto fuera combinado con una apertura más agresiva al sector privado, tal vez con niveles de tributación más bajos (que serían posible por los ahorros logrados en el lado de los gastos), el sector privado podría dar ocupación a los trabajadores desplazados de actividades ineficientes con lo que los niveles de vida en Cuba pudieran aumentar rápida y de manera consistente.

por Lorenzo L. Pérez, artículo publicado en Palabra Nueva, 2012

Notas
1 Economista jubilado del Fondo Monetario Internacional y miembro de la Asociación para el Estudio de la Economía Cubana (ASCE). El autor agradece los comentarios de sus colegas Humberto Arbulu Neira y Joaquin Pujol.
2 Cuba: Banking Reforms, the Monetary Guidelines of the Sixth Party Congress, and What Needs To Be Done, en el volumen de la Vigésimo Primera Conferencia anual de ASCE (2011) contiene un análisis más exhaustivo de estos temas.
3 El Banco Central de Cuba fue creado en 1997 como parte de las reformas del sistema financiero de la década de 1990. El Banco Central es la institución rectora de la política financiera y monetaria, del sistema de pagos y la supervisión bancaria.
4 Pavel Vidal Alejandro: “Pasos hacia la bancarización del sector no estatal cubano”, Cuba Study Group, 1ro. de febrero de 2012, www.desdelaisla.org.
5 Muchas acciones para modernizar y acelerar el crecimiento económico están por ser tomadas en Cuba: abrir más la economía al sector no estatal permitiendo, entre otras cosas, que los profesionales trabajen en sus profesiones por su cuenta y la creación de corporaciones privadas, liberalizar precios para permitir que desempeñen su papel de guiar la asignación de recursos y modernizar las instituciones legales para fomentar más la actividad privada y el respeto a los contratos y la propiedad privada.
6 El Banco Central afirma en su sitio del Internet que recopila series estadísticas monetarias usando diferentes modelos. En este sitio se dice que se publican boletines semanales y un informe anual del Banco Central con una tirada de 5 000 ejemplares. Sin embargo, cuando el autor trata de abrir los boletines semanales en Internet la conexión no funciona y aparentemente los informes anuales tampoco están disponibles electrónicamente. La única información monetaria que el autor ha encontrado es una serie monetaria en pesos cubanos publicada por la Oficina Nacional de Estadística que solo llega hasta 2010 y no aclara si se incluyen los pesos convertibles.

www.palabranueva.net © 2012. Todo los derechos reservados.